عادة ما يتم وصف عمليات التخطيط العمراني في مصر من قبل العديد من المختصين بأنها ممارسات فوقية يتم فيها فرض حلول تخطيطية على المواطنين دون استشارتهم أو أخذ آرائهم في الحسبان. ويتخذ هذا الوصف أهميته لما لعمليات التخطيط العمراني من تأثير مباشر على حياة المواطنين سواء من تغيير شكل مناطقهم العمرانية أو إعادة توزيع الموارد والخدمات بين المناطق المختلفة بما يؤثر على مستوى معيشة المواطنين، كذلك فرص التنمية الاقتصادية والاجتماعية المتاحة لهم. لذا، فإن غياب المشاركة المجتمعية في إعداد هذه المخططات عادة ما يؤدي إلى عدم واقعيتها وصعوبة تنفيذها لعدم إدراكها للواقع المحلي. وفي أحيان كثيرة تتسبب هذه المخططات – حال تنفيذها – في وقوع الضرر على قدر لا بأس به من المواطنين لأنها لم تأخذ مصالح ومتطلبات طبقات وشرائح عديدة من المجتمع في الحسبان.

فهل يمكن لنا أن نصف عمليات التخطيط العمراني في مصر بالفوقية وغياب المشاركة المجتمعية؟

من الناحية القانونية، لا يمكننا وصف الأمر بذلك. فقانون البناء الموحد رقم ١١٩ لسنة ٢٠٠٨ ينص صراحة على أهمية المشاركة المجتمعية كأحد الأركان الأساسية لعمليات التخطيط العمراني وذلك من خلال عرض هذه المخططات أثناء إعدادها على المجالس الشعبية المحلية وشركاء التنمية المحليين، كما نص على وجوب اعتماد هذه المخططات من قبل المجالس الشعبية المحلية قبل إقرارها بصورة رسمية.

ولكن هل يعني ذلك أن المشاركة المجتمعية تتم وفقاً لهذا القانون – من الناحية العملية – بشكل يضمن مساهمة عدد كبير من المواطنين في صياغة هذه المخططات بصورة فاعلة ومؤثرة؟

يتعرض هذه المقال لـ”جلسات الاستماع” كأحد الآليات القانونية المتوفرة للمواطنين لممارسة حقهم في المشاركة المجتمعية في عمليات إعداد المخططات العمرانية. كما يتناول مدى فعالية وواقعية هذه الآلية، وما يمكن عمله لتصبح هذه الآلية أداة أكثر تأثيراً لتمكين المواطنين من أن يكونوا جزءاً حقيقياً من عمليات اتخاذ القرار فيما يخص مستقبل مدنهم وقراهم المختلفة.

ما هي جلسات الاستماع؟

تعد جلسات الاستماع من أهم الوسائل التي يلجأ إليها المسئولون لدمج المواطنين في عملية صنع واتخاذ القرارات. ومع ذلك، تختلف جلسات الاستماع من حيث جدية ودرجة مشاركة المواطنين فيها، كذلك من حيث توفر الإرادة الحقيقية لمتخذي القرار للاستماع إلى المواطنين والاعتداد بآرائهم وملاحظاتهم. فعلى سبيل المثال هناك جلسات استماع تهدف فقط إلى إعلام وتعريف المواطنين بالقرارات التي اتخذها المسئولون بالفعل، ولا يمكن وصف مثل هذه الجلسات بأنها نقاشية، بل هي جلسات من طرف واحد متكلم (الجهة متخذة القرار) وجهة مستمعة وهي المواطنين.

وهناك نوع آخر من الجلسات وهي الجلسات النقاشية التي يتبادل جميع الأطراف فيها الآراء والمقترحات ولكن نتائج تلك الجلسات عادة ما تكون غير ملزمة لمتخذي القرار. وأخيراً، هناك نوع أكثر جدية من هذه الجلسات وهو يتميز عن النوع السابق بالمناظرات والتصويت لصالح قرار معين يتم اتخاذه خلالها، والذي عادة ما يكون ملزماً للجهة التنفيذية. ولضمان كفاءة تلك الجلسات يجب أن تتمتع بالشفافية، وإتاحة جميع المعلومات المتعلقة بالمواضيع قيد النقاش للجميع قبل موعد انعقاد الجلسات بوقت كاف لدراستها. كما يجب أن يشارك فيها جميع الأطراف المعنية بدون أي إقصاء، وأن تتوفر فيها حرية الكلمة وإبداء الراي للجميع بدون تفضيل أي طرف على آخر.

أهمية المخططات الاستراتيجية علي المستوى المحلي وتأثيرها المباشر علي المواطنين

في حالة مصر،  تقوم الهيئة العامة للتخطيط العمراني بإعداد ما يسمى بـ”المخططات الاستراتيجية”، وهي المخططات التي تحدد الرؤية المستقبلية للتنمية العمرانية سواء على المستوى القومي أو الإقليمي أو على مستوى المحافظة أو المدينة أو القرية. وتبين هذه المخططات الأهداف والسياسات وخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية والبيئة العمرانية اللازمة لتحقيق التنمية المستدامة. كما تحدد الاحتياجات المستقبلية للتوسع العمراني، واستعمالات الأراضي المختلفة وبرامج وأولويات وآليات التنفيذ ومصادر التمويل على المستوى التخطيطي.

يتم ترجمة السياسات العامة في هذه المخططات الاستراتيجية على المستوى الإقليمي أو على مستوى المحافظة إلى مخططات استراتيجية عامة على مستوى المدن والقرى من خلال التنسيق بين الهيئة العامة للتخطيط العمراني، والمراكز الإقليمية للهيئة العامة للتخطيط العمراني الموزعة على أقاليم مصر الاقتصادية السبعة. وأخيراً يتم تفعيل هذه المخططات الاستراتيجية على المستوى المحلي من خلال قيام الإدارات العامة للتخطيط والتنمية العمرانية المتواجدة بالمحافظات المختلفة بصياغة ما يسمى بـ”المخططات التفصيلية”. ويحدد المخطط التفصيلي الاشتراطات البنائية والتخطيطية والبرامج التنفيذية لمناطق استعمالات الأراضي والبنية الأساسية بالمخطط الاستراتيجي العام المعتمد للمدينة أو القرية، ويشتمل على جميع مشروعات التنمية المتكاملة من التصميم العمراني أو تقسيم الأراضي أو تنسيق المواقع التي يقترح تنفيذها ضمن المخطط الاستراتيجي العام.

بعبارة أخرى، تمس عملية التخطيط هذه الجوانب المختلفة من حياة المواطنين سواء من اقتراح مشاريع ذات عائد قومي غير مباشر، أو مشاريع محلية ذات عائد مباشر للمواطنين مثل مشاريع البنية الأساسية والتعليم والصحة والتنمية الاقتصادية والخدمات. كذلك تصيغ هذه المخططات شكل العمران القائم والمستقبلي من حيث تحديد الاستعمالات المختلفة للأراضي وتحديد ارتفاعات المباني والكثافات البنائية. لذلك تعد مشاركة المواطنين الإيجابية والفعالة في صياغة واعتماد تلك المخططات على درجة عالية من الأهمية حيث أن المستفيد الأول والمباشر، وفي بعض الأحيان المتضرر، من هذه المخططات هم المواطنين أنفسهم.

جلسات الاستماع في مصر – طريق المواطنين للمشاركة في التنمية المحلية لمدينتهم أو قريتهم

تعد جلسات الاستماع في مصر وسيلة قانونية متاحة للمواطنين لممارسة حقهم في المشاركة في التخطيط لمستقبل مدينتهم أو حيهم أو قريتهم. فطبقاً للمادة رقم (١١) بقانون البناء الموحد رقم ١١٩ لسنة ٢٠٠٨ ، تلتزم الإدارات العامة للتخطيط والتنمية العمرانية على مستوى المحافظات بإعداد تقارير عن احتياجات وأولويات التنمية العمرانية على المستوى المحلي. وتقوم هذه الإدارات بتقديم اقتراحاتها للمشروعات اللازمة وخطة العمل لتحقيقها للمستويات الأعلى، وذلك بمشاركة الجهة الإدارية المختصة والمجالس الشعبية المحلية والأجهزة التنفيذية المختصة وممثلي المجتمع المدني والأهلي.

ويقوم المجتمع المدني والأهلي بالمشاركة في عملية التخطيط هذه من خلال جلسات الاستماع، حيث ألزم قانون البناء الموحد الإدارات العامة للتخطيط والتنمية العمرانية بإشراك المواطنين أعضاء المجالس الشعبية بالإضافة إلى المواطنين المستقلين في إعداد تلك المخططات. ولكن لم يحدد القانون آليات أو كيفية تفعيل تلك المشاركة، فهو فقط يشير إلى إجراءات الدعوة لاجتماع عام يتم فيه اعتماد المخطط العمراني محل النقاش.

لذلك تم تعويض غياب الآليات التفصيلية للمشاركة المجتمعية هذا من خلال كراسات الشروط المرجعية الصادرة من قبل الهيئة العامة للتخطيط العمراني للاستشاريين القائمين على عملية التخطيط. فتستوجب كراسات الشروط المرجعية هذه عقد جلسات استماع بين المكاتب الاستشارية الموكل إليها إعداد المخططات الاستراتيجية للمدن أو القرى من جهة، وممثلين عن المجتمع المدني والأهلي من جهة أخرى. ويهدف هذا الإجراء للتعرف علي مشاكل وطموحات أهالي المنطقة المراد تطويرها، وفرص التنمية بها وذلك في المراحل الأولية للمشروع.

وفي مرحلة أخرى، تستوجب المادة رقم (١٢) من نفس القانون عقد اجتماع عام يشمل كافة شركاء التنمية بالمدينة أو القرية من مواطنين وممثلي مجتمع مدني وقطاع خاص وجمعيات أهلية ومجلس شعبي محلي مختص، وكذا كافة الإدارات المعنية بالإدارة المحلية بالإضافة إلى ممثل عن المركز الإقليمي للهيئة العامة للتخطيط العمراني. ويهدف هذا الاجتماع العام لمناقشة النتائج النهائية لمشروع المخطط الاستراتيجي العام للمدينة أو القرية ومخرجاته المختلفة.

وتعطي المادة رقم (١٢) المواطنين الحق في إبداء الملاحظات والاستفسار عن الجوانب المختلفة للمخطط، ويتولى الاستشاري القائم بإعداد المخطط مسئولية الرد على تساؤلات المواطنين، كما يقوم ممثل المركز الإقليمي للهيئة العامة للتخطيط العمراني بتسجيل تلك الملاحظات لمناقشتها لاحقا مع الاستشاري القائم بإعداد المخطط لضمان تعديله طبقا لتلك الملاحظات. وهنا ينتهي دور المواطنين المستقلين في المشاركة، حيث تأتي موافقة وزارة الدفاع ولجنة الأحوزة العمرانية، ثم يليها المحطة قبل الأخيرة وهي موافقة المجلس الشعبي المحلي على المخطط، وأخيراً تأتي موافقة الهيئة العامة للتخطيط العمراني واعتماد وزير الإسكان كآخر محطة في عملية اعتماد المخطط.

وتتم دعوة شركاء التنمية المختلفين لجلسات الاستماع بالطرق التالية:

- الإعلان في عدد ٢ جريدة يومية واسعة الانتشار عن الانتهاء من المشروع الأولي للمخطط الاستراتيجي، ويتم تحديد موعد جلسة الاستماع في الإعلان.

- الإعلان عن المخطط ومخرجاته من خلال لوحات زجاجية تعلق بمكان واضح بمبني الجهة الإدارية المختصة، ويتم الإعلان وعرض المخطط ومخرجاته لمدة لا تقل عن خمسة عشر يوماً من تاريخ بدء الإعلان.

هل يضمن القانون المشاركة الجدية والفعالة للمواطنين من خلال الاجتماعات وجلسات الاستماع؟

لم يذكر القانون أي تفاصيل عن  جلسات الاستماع وآليات انعقادها ومدى إلزام مخرجاتها للجهات التنفيذية. فالقانون يعتبرها جلسات تتم للتعرف على احتياجات وإمكانات ونقاط قوة وضعف المدن والقرى التي يتم تخطيطها، كما يعتبرها خطوة لدمج المجتمع في عملية صنع القرار. ولكن في دولة مثل مصر، ذات نظام إدارة محلي ترتفع أصوات كثيرة مطالبة بضرورة تعديله وجعلة أكثر شفافية وتشاركية، كان الأجدر بالقانون أن يكون أكثر تحديداً في هذا السياق.

فعلى سبيل المثال، ينص القانون على وجوب حضور “شركاء تنمية وممثلين عن المجتمع المدني”، لكن لم يُعرف القانون من هم شركاء التنمية هؤلاء ولا كيفية تحديدهم أو معايير اختيارهم. كما لم يلزم القانون الجهة المختصة بعقد تلك الجلسات (سواء كانت الإدارات العامة للتخطيط العمراني أو المكاتب الاستشارية الموكلة بإعداد المخططات) بحضور عدد أو تشكيل معين من الممثلين لضمان المشاركة العادلة لأطياف المجتمع المختلفة (سواء من ناحية السن أو النوع)، أو سواء كان هؤلاء الممثلين معارضين أو مؤيدين للأفكار المطروحة لتحقيق أكبر قدر من المشاركة في اتخاذ القرار.

كذلك لم يوضح القانون طبيعة تلك الجلسات، هل هي مناظرة ما بين الجهة الموكل إليها إعداد المخطط والمواطنين، أم هي فقط عرض للنتائج مع إمكانية التعديل إن وجدت ملاحظات من قبل الحاضرين. كما لم يحدد القانون مدى إلزام وتأثير ملاحظات المشاركين المختلفة  على تعديل المخططات المقترحة. فالقانون ينص على دور المركز الإقليمي في تسجيل تلك الملاحظات لمناقشتها لاحقا مع القائم بأعمال التخطيط ليضمن تعديل المخطط طبقا لتلك الملاحظات. ولكن ماذا لو حدث عدم توافق بين رؤى المواطنين ورؤية المركز والاستشاري؟

هل تمكنت جلسات الاستماع من دمج المجتمع المحلي في العملية التخطيطية أم لا؟

تشير الأمثلة والممارسات الفعلية لجلسات الاستماع أن العديد منها لا يؤدي غرضه الحقيقي وهو دمج المواطنين والمجتمع المحلي في عملية التخطيط العمراني. ويتحول الكثير من هذه الجلسات إلى إجراء صوري الغرض منه تلبية أحد المتطلبات المذكورة في مراحل إعداد المخطط، دون فاعلية حقيقية أو إشراك المواطنين في عملية التخطيط بصورة مؤثرة.

أحد هذه الامثلة هو عملية إعداد المخطط الاستراتيجي لمدينة الغنايم بمحافظ أسيوط، والذي يأتي في إطار خطة الدولة للتنمية بهدف وضع منظومة متكاملة للتنمية العمرانية المستدامة للمدن المصرية. مدينة الغنايم هي مدينة صغيرة نسبياً بالمعايير المصرية حيث يبلغ عدد سكانها حوالي ٦٦ ألف نسمة وفقاً لتعداد عام ٢٠٠٦. وهي عاصمة مركز الغنايم الذي يضم ٨ قرى والذي يصل تعداد سكانه الإجمالي إلى حوالي ١٠٥ ألف نسمة وفقاً لتعداد عام ٢٠٠٦ .

بدأ إعداد المخطط الاستراتيجي لمدينة الغنايم في عام ٢٠١٢، وفي ١١ ديسمبر ٢٠١٣ تم عقد جلسة الاستماع الخاصة بالمخطط الاستراتيجي للمدينة بحضور “شركاء التنمية وممثلين عن المجتمع المدني”، حيث تمت الموافقة على المخطط الاستراتيجي المقترح في نفس الجلسة. جذبت عملية التخطيط هذه أحد الباحثين لدراسة مدى فعالية آلية جلسات الاستماع في إشراك المواطنين بصور حقيقية نظراً لصغر حجم المدينة والسهولة النسبية لإعلام عدد لا بأس به من سكانها بجلسة الاستماع وأهمية المشاركة فيها.

قام الباحث بإعداد استطلاع رأي لاستبيان مدى معرفة سكان المدينة بعملية إعداد المخطط الاستراتيجي لمدينتهم ومدى مشاركتهم في هذه العملية.^١  وخلص استطلاع الرأي هذا إلى أن حوالي ١٠% فقط من تلك العينة العشوائية على علم بوجود عملية إعداد مخطط استراتيجي لمدينتهم، وأن ٧% فقط من العينة كانوا على علم بوجود جلسة الاستماع. ناقش الباحث هذه النتائج مع أحد المسئولين التنفيذيين بالمدينة، فأشار المسئول بأن المواطنين – من وجهة نظره – غير مستعدين بعد لمثل تلك المناقشات. كما أشار المسئول أنه هو من يجري الاتصالات لدعوة أفراد منتقاة من السكان يعتبرهم – من وجهة نظره أيضاً – مؤهلين وممثلين عن المدينة لحضور تلك الجلسات ومناقشة الاستشاري في المخطط.

عملية المشاركة المجتمعية “الانتقائية” هذه ليست الاستثناء، ولكنها تصم العديد من ممارسات التخطيط العمراني في مصر ومن أهمها عملية صياغة “رؤية التنمية الاستراتيجية لمدينة القاهرة” التي قامت بها مؤخراً الهيئة العامة للتخطيط العمراني في محاولة منها لتحسين مخرجات مخطط “القاهرة ٢٠٥٠” والذي قوبل منذ صدوره بالانتقاد من قبل العديد من المختصين والمواطنين المهتمين بالشأن العام.

ما الذي يمكن عمله لتفعيل جلسات الاستماع ودعم حق المواطنين في المشاركة في العملية التخطيطية

مع ازدياد الاهتمام بالمشاركة المجتمعية في عمليات التخطيط العمراني في العقود الاخيرة، تحولت هذه الممارسة في عديد من الدول إلى مهمة روتينية يجب أدائها بأي صورة من الصور حتى تكتسب عملية التخطيط العمراني الشرعية المطلوبة، حتى ولو بصفة شكلية. ولا يختلف الحال في مصر كثيراً. فبالرغم من أن قانون البناء الموحد يحث على عملية المشاركة المجتمعية في عملية إعداد المخططات العمرانية، إلا أننا لا نرى انعكاساً واسعاً لهذه العملية على أرض الواقع. لذا يمكن القول أنه بالإمكان توفير بعض الضمانات التي قد تساهم في تفعيل دور جلسات الاستماع، وتوسيع المشاركة المجتمعية في إعداد المخططات العمرانية وتعميق أثرها، وذلك من خلال:

- أن تنص اللائحة التنفيذية لقانون البناء الموحد على آلية اختيار المشاركين في هذه الجلسات وكيفية توسيع نطاق المشاركة فيها بما يتجاوز المجالس الشعبية المحلية، وأن تضمن هذه الآلية تمثيلاً متوازناً يضم الشباب والمرأة والفئات الأضعف من المجتمع والتي عادة ما يتم تجاهلها في عمليات اتخاذ القرار،

- أن يتم توفير المعلومات والدراسات المتعلقة بالمخططات العمرانية المقترحة للمواطنين قبل جلسات الاستماع بوقت كاف، وأن تتوفر هذه المعلومات بصورة واضحة ودقيقة وسهلة الفهم والتناول من قبل المواطنين البسطاء حتى يتمكنوا من فهم عواقب المخططات المقترحة، وأن يشاركوا في الحوار حولها بصورة فاعلة، بدلا من استبعادهم بحجة عدم ارتقاء مستواهم لدرجة النقاش المطلوب،

- أن يتوفر للمجتمع المدني دور واضح ومعترف به رسمياً يسمح له بمراقبة خطوات الإعداد لجلسات الاستماع وضمان معرفة المواطنين بها، وتوافر المعلومات الكافية والواضحة لديهم. ففي الوضع الحالي تقوم المراكز الإقليمية (وهي التابعة للسلطة التنفيذية) بلعب هذا الدور وتسجيل ملاحظات المواطنين لمناقشتها مع الاستشاري، وهي ضمانة غير كافية للتأكد من فعالية جلسات الاستماع ومدى الالتزام بآراء المواطنين الواردة بها في إعداد المخططات النهائية،

-  وأخيراً، أن تصبح آراء المواطنين – حول المخططات التي تمس حياتهم اليومية بصورة مباشرة – ملزمة للتأثير على المنتج النهائي لعملية التخطيط العمراني وذلك من خلال آليات عديدة مثل طرح البدائل التخطيطية المختلفة للتصويت عليها من قبل عدد كبير من المواطنين على مستوى المدينة أو القرية من خلال الاجتماعات العامة أو وسائل المشاركة الأخرى.